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陆铭:破解效率与平衡的冲突——论中国的区域发展战略

发布者:站内编辑    发布时间:2015-11-19

陆 铭
上海交通大学特聘教授、博士生导师
中国发展研究中心主任、上海市政协委员
  向宽虎
复旦大学经济学院博士研究生
 

伴随着经济增长速度的放缓和地方政府债务的累积,中国经济正在面临一场如何兼顾效率与平衡的战略选择。在中国这样的发展中大国,如果要兼顾效率与平衡,唯一走得通的道路就是促进劳动力充分自由的流动,并在此基础上实施促进地区间公共服务均等化的转移支付政策。


       一、平衡区域发展的路径与成效

对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家,地区经济平衡发展有着重要的意义。沿海地区的快速发展伴随着地区间经济差距的扩大,无论是从经济总量上,还是人均GDP抑或是人均收入角度,地区间差距在大约2004-2005年之前整体上呈现出上升趋势。

地区差距的上升要求中央政府在平衡区域发展上做出更多努力,但不应简单地将区域间人均收入的差距缩小等同于使每个地方的经济规模趋同。理论上讲,要在人均意义上实现地区间平衡发展有两条路径:第一是在人口不能充分流动的情况下,采用“动钱”的方式,给欠发达地区更多的转移支付和投资,提高其经济总量。在中国,当面临地区间收入差距时,政府和公众的第一反应往往是通过“动钱”的方式,给欠发达地区更多资源来推动平衡发展。然而,我们不应忽视,实现地区平衡发展还有第二条路可走,即通过去除人口跨地区流动的障碍来实现人均意义上的平衡。人口能够自由流动时,欠发达地区必定会有一部分人向发达地区流动。在这一流动过程中,一方面,发达地区劳动力供给会增加,在其他条件不变时,这会减缓发达地区的工资增长;另一方面,欠发达地区由于人口的流出,人均资源(包括土地、自然资源等)占有量上升,这对提高留在家乡的人们的收入水平也是有益的。由此,人口流动导致的发达地区和欠发达地区人均收入水平趋同,而考虑到发达地区更高的生活成本,不同地区的实际收入和生活质量差距更小。

此外,通过放松人口流动来实现地区间平衡发展,也更利于实现经济的空间集聚,既有利于提高增长的质量,也有利于实现土地的集约利用。经济集聚可以在要素总量给定的条件下,让生产中的规模经济效应发挥得更加充分,使生产效率和经济增长的质量更高。对中国整体而言,全球化、知识经济和服务业发展使得经济集聚的重要性在不断增强,这些外在条件的变化使得限制人口流动的潜在损失越来越大。因此,通过“动人”的方式来实现地区的平衡发展,具有较强的效率优势,并且这一优势可能越来越强。

如果劳动力流动不够充分,而仅仅采用动钱的方式来追求区域平衡,不但会造成经济效率的损失,也孕育着一定的金融和政府债务风险。效率损失可能来自于以下两个渠道。第一,资源被人为地引导到生产效率较低的地区将危害资源配置效率。主要表现在西部用地效率低下和投资的低效率问题。第二,在行政主导的机制下,流向欠发达地区的资源配置在很大程度上受到地方政府的控制,这又对地区内部的资源配置产生了干扰,可能会造成欠发达地区内部的配置效率恶化。如果欠发达地区过于依靠借债来加大投资,而资源利用效率低下,那么,就会积累金融风险,当地方政府的债务难以依赖自身能力偿还时,将只能由中央政府通过税收和增发货币来负担债务,最终会影响全体居民的福利水平。
 

二、大转折:近十多年来的区域平衡政策

到目前为止,地区差距的缩小和政府在平衡地区发展上的各种努力是分不开的。由于对外开放的程度加深和国内要素流动性的加强,经济向东南沿海和大城市集聚的势头变得非常明显。中央在2000年以后加大了区域平衡发展的政策力度,而在2003年前后,政府通过行政干预的手段让经济资源(包括建设用地指标和资金)在区域间的配置发生了重大的变化,形成了明显的政策拐点。首先发生在土地资源的配置上,建设用地指标的配置被作为支持内地经济发展的政策手段。我们发现中西部省份(后文简称“内地”)土地供给占全国土地供给的比重在2003年之后明显上升。2003年以后,开发区的设置也被作为支持内地发展的手段。从2003年7月底,国家开始发文对开发区和建设用地进行清理整顿,控制“开发区热”和建设用地的过度扩张,但对西部在具体审核条件上给予了一定倾斜。统计数据显示,在距离大港口——上海、香港和天津——500公里以外的地区,开发区企业数量占全部开发区企业数量的比重在2003年之后是明显上升的。

不仅土地资源被用于鼓励内地发展的政策,在资金的地区间配置上,2003年也成为明显的政策拐点。首先是财政资源在地区间的分配。内地省份获得的转移支付在全国总量中的份额在2003年之后持续上升。在微观企业数据中也可以看到类似的现象,在所有被补贴企业中,中西部地区被补贴企业数量占比和补贴收入总额占比大约在2003年前后出现了拐点,之后均有所上升。更为令人担忧的是城投债的规模。不管是从城投债发债的支数还是融资规模,内地省份所占的比重近些年来总体上处于上升趋势,在2012年的新增城投债中,这两个比重均已经超过了50%,而同时,内地省份在2011年全国GDP中占有41.5%。对于内地省份来讲,除了少数核心城市之外,由于地理位置的劣势,其发展制造业和集聚人口的条件是有限的。相对于其现有经济规模和未来经济增长的前景,内地省份日益增长的负债规模孕育了不容忽视的债务风险。

经济资源在区域间的配置方向出现拐点之后,也相应地引起了劳动力市场上“拐点”的出现。2003年之后一个值得注意的现象是工资的明显上涨,这可能是政策干预的后果。由于2003年以后区域平衡的政策在土地和财政等方面都出现了较为明显的拐点,一方面,经济资源向内地的倾斜带动了内地的投资和经济增长,劳动力需求也相应上升。而另一方面,在东部省份,土地供给的相对收紧推动了东部地区的房价上涨,进而推动了工资的显著上升,并且这种房价带动工资上升的机制主要是在2003年之后出现的。与此同时,政府针对农业部门和农村的补贴和扶助力度也有所加强。对中西部投资引致的劳动力需求上升,以及惠农政策对农民工保留工资的推升,降低了劳动力主要流入地——东部地区和大城市——的劳动力供给,加速了其工资上涨。2003年前后区域平衡政策的拐点和劳动力工资上涨的拐点同时出现,不应被作为“巧合”来对待。

总的来说,从要素流动的角度来看,过去十多年中国经济经历了一个“人往高处走,资源往低处流”的过程。一方面,在市场力量的作用下,经济集聚趋势仍在继续,使得东部沿海地区和大城市进一步吸引劳动力流入;另一方面,政府明显加强了通过行政手段引导资源向内地流动的平衡政策措施,在2003年前后形成了土地、财政以及劳动力工资上的拐点,这是由于劳动力未充分流动、资源配置的行政化和要素价格的扭曲导致的,其代价则是不可忽视的效率损失。
 

、区域收敛的伴生后果——生产率增长的拐点

在区域发展方面,过去十多年来的政策重点是通过转移资源的方式来追求平衡,其拐点是在2003年前后。如果我们对于行政配置资源的效率损失的担忧是正确的,则可以预期的是,效率损失的体现也应该在2003年前后出现拐点。我们的数据分析显示,在2003年以前,企业全要素生产率(TFP)的增长率呈现出上升的趋势,2003年后,TFP的增长率是下降的。这一拐点刚好和前文中描述的政策拐点的时间吻合。
       不同地区TFP水平的变化也是使得总体TFP增长率出现拐点的重要原因。东部、中部和西部企业之间,TFP的平均水平在2003年以后整体差距变小,这种收敛趋势很大程度上是由于东部地区的增长放缓所致。而东部地区TFP增长放缓与开发区清理整顿高度关联。如果把企业按所在城市到三大港口——上海、香港和天津——的距离是否超过500公里分成两组,会发现原来享受开发区优惠政策的企业由于开发区被撤销而经历的生产率下降主要出现在距离大港口500公里以内。这意味着清理整顿使得开发区起着正向作用的东部沿海地区受到了抑制。值得注意的是,沿海地区受到开发区撤销政策冲击的企业更多,使得总体上的开发区撤销政策效果是不利于TFP增长的。工业企业数据库中,2003年到2004年间由于开发区撤销而受到影响的有13040家企业,其中11433家(占87.7%)位于到大港口距离在500公里以内的地区;同时,这11433家企业在到港口距离500公里以内地区全部企业中的比重也达到了约11.7%,而对于到大港口距离在500公里以外的地区,这一比例仅为4.1%。这说明2003-2004年这一轮的清理整顿对沿海地区的制约作用不仅仅在于有利的政策被取消,还在于清理整顿过程中的地区偏向使得沿海地区有更多的企业蒙受了损失。因此,宏观上的TFP增速放缓,从区域政策角度来看是由开发区的压缩抑制了距离大港口500公里以内地区的企业效率所致。
 

、配置效率的恶化

2003年以后,政府掌握的各种资源——诸如建设用地指标和转移支付——更多地配置给了中西部地区,可能会导致资源配置的恶化,具体表现为东部的要素上涨、内地低效率企业的存活以及经济集聚的减缓。如果2003年前后政策(特别是土地政策)的拐点足够明显,那么,地区间和企业间资源配置效率的拐点也将出现在这个时间点上。我们采用TFP的标准差来度量资源在企业间的配置效率,这个指标可以反映企业间的生产效率差异,差异变大,则可反映企业间的配置效率有所恶化。

首先,在2001年以前,TFP标准差总体上是下降的,而在2003年以后却经历了一个较为明显的上升过程。在一个国家内部,TFP离散度随时间的变化比较能够反映资源在企业间配置效率的变化趋势。2003年以后TFP标准差的上升,反映了中国整体资源配置效率的恶化。这是由于2003年后的政策变化将资源配置更倾向于中西部,这种倾向性的政策使得中西部地区的竞争程度下降,降低中西部内部资源在企业间配置的效率。若将全部企业按其所在地区分成东中西三组,并计算组内的TFP标准差,我们发现,在空间维度上,东部企业TFP离散程度低于中西部地区;时间维度上,政策偏向更强的2003年以后的时期,TFP标准差的上升在中西部地区较为明显。这两点说明,2003年后中西部的资源配置效率确实发生了恶化。
       在所有制和是否出口等维度上,我们也验证了2003年之后受到保护更多的部门资源配置效率更低。相对来说,国有部门和非出口部门比非国有部门和出口部门受到更多的保护。我们发现,相对于非国有部门而言,国有部门的TFP离散程度确实更高;同时,2003年之后,国有部门的配置效率恶化得更厉害。而且,在所有年份,出口部门的资源配置效率都要高于非出口部门,在2003年后,非出口部门的资源配置效率有明显恶化,但出口部门的资源配置效率却没有恶化。
       更进一步,由于部门之间和区域之间资源配置效率差异同时存在,且其趋势发生变化的时间节点比较接近,因此我们需要通过这两个维度来观察导致总体配置效率恶化的力量主要是来自部门还是区域的因素。首先,从各地区国有和非国有部门TFP离散程度的变化趋势来看,东部非国有部门的TFP离散度最低,且其2003年之后上升的趋势也最弱,中部地区的资源配置效率和东部的差距以及2003年后的恶化主要体现在其非国有部门上,而西部地区无论国有和非国有部门,其资源配置效率和东部的差距以及恶化的趋势都非常明显。其次,我们分析了各地区出口和非出口部门TFP离散程度的变化趋势。从趋势上看,2003年后的配置效率恶化主要发生在中西部地区的非出口部门,东部地区的非出口部门和整个出口部门都没有明显的恶化趋势,东部和中部地区的出口部门的配置效率甚至是改善的。

更令人担忧的是,中西部地区资源配置效率恶化的同时,其政府债务状况却不令人乐观。我们发现2012年新增城投债占GDP的比重最高的省份,其人均GDP都相对较低,其中以贵州、青海和重庆最为明显。这种债务在省际分布的格局本质上也是与通过“动钱”来实现区域平衡的政策导向相伴生的。区域之间在经济总量上平衡发展的目标加强了欠发达地区扩张本地投资规模的动力,但是由于其地理位置的劣势往往只能通过更低廉的要素(最主要是土地)和加快投资基础设施来招商引资,欠发达地区通过大量举债来推动本地经济发展。然而,地理位置的条件限制了内陆工业化的潜力,并制约了未来的偿债能力,而其债务却快速增长,那么,在那些负债较高的内陆省份,债务违约风险将会越来越大。
       至此,我们判断,2003年后,中国的资源配置效率恶化的趋势确实非常明显,而这一恶化趋势主要是由受到政策倾斜的中西部地区和国有部门的配置效率恶化所驱动。
 

五、改革方向

作为一个发展中的大国,中国必须在区域发展中寻求一条可持续的兼顾效率与平衡的道路,即通过消除人口流动的障碍来实现人均意义上的区域平衡,户籍和土地制度必须成为下一轮改革的重点。近年来,由于老龄化和人口红利的结束,中国经济面临增速下滑的压力,要维持经济的持续增长必须寻找新的增长动力,而改革现存的各种扭曲性的制度,将会释放巨大的增长潜力。在户籍制度不会一夜间完全消失,而且建设用地指标制度仍然是国家控制土地供给总量的手段的背景下,关键就在于让建设用地的供给能够与一个地方创造非农就业的能力对应起来。

在生产要素更为有效率地加以配置的条件下,经济和人口进一步向沿海地区和内陆的大城市集聚,同时,地区之间在人均收入和生活质量等方面的差距将最终缩小,从而使中国走上一条“在集聚中走向平衡”的区域发展道路。在这条道路上,中央政府仍然需要发挥协调地方间关系和促进平衡发展的重要作用。所不同的是,中央向欠发达地区的财政转移支付不应过多投向生产领域,而应主要投向教育、医疗等公共服务和制约经济发展的基础设施建设。换言之,在生产要素充分自由流动的前提下,辅之以中央向欠发达地区的财政转移支付,这是一条“动人”和“动钱”相结合的道路。这条道路要求中国必须突破地方政府的局部利益和短期利益桎梏,在全球经济的大格局中最大限度地发挥中国作为一个大国的规模经济优势,实现效率与平衡的双赢。